มติชนสัมภาษณ์พิเศษ “เชิดชาย ใช้ไววิทย์” เอกอัครราชทูตผู้แทนถาวรไทยประจำสหประชาชาติ ณ นครนิวยอร์ก ถึงผลกระทบต่อระบอบพหุภาคี หลังการปรับเปลี่ยนนโยบายแบบ 180 องศาของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ที่ส่งผลกระทบกับระเบียบโลก และการทำงานภายใต้กรอบพหุภาคีชนิดที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน ว่าเราควรจะตั้งรับกับสิ่งนี้อย่างไร

 

UN ได้รับผลกระทบมากเพียงใดจากการดำเนินนโยบายของรัฐบาลสหรัฐภายใต้การนำของทรัมป์ ที่ละทิ้งบทบาทนำในการเป็นผู้ธำรงรักษาเวทีพหุภาคีที่สหรัฐเป็นแกนนำในการก่อร่างสร้างขึ้นเองหลังสงครามโลกครั้งที่ 2

 

ผมมองว่า การปรับนโยบายของรัฐสมาชิกต่างๆ ของ UN โดยเฉพาะประเทศใหญ่ๆ อย่างสหรัฐอเมริกาเป็นเรื่องปกติ และเป็นธรรมดาที่การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวจะส่งผลกระทบต่อการทำหน้าที่และ dynamic ของ UN อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ จะมากหรือน้อยก็ว่ากันเป็นกรณีไป

 

แต่ท่าทีของสหรัฐ ในปัจจุบัน ดูจะมีลักษณะถอนรากถอนโคน และก็คล้ายๆ กับเรื่องการค้า คือกำลังสร้าง ripple effect มาก

ผมมองใน 2 ประเด็น ประเด็นแรก UN ถูกออกแบบให้ทำหน้าที่เหมือนเป็น superstate ของระบบโลก ขับเคลื่อนบนหลักการประชาธิปไตย การเคารพสิทธิ อธิปไตย และความเสมอภาคระหว่างรัฐสมาชิก สหรัฐเป็นทั้งต้นแบบและเสาหลักของ UN มาถึง 80 ปี จึงปฏิเสธไม่ได้ว่า บนพื้นฐานดังกล่าวสหรัฐอเมริกาย่อมมีสถานะพิเศษทั้งต่อการทำหน้าที่เป็น superstate ของ UN และการเป็นผู้สนับสนุนด้านการเงินและที่ตั้งขององค์กรนี้

 

แต่ท่าทีของรัฐบาลสหรัฐฯ ในช่วง 3 – 4 เดือนที่ผ่านมา ทั้งต่อความขัดแย้งในตะวันออกกลาง สงครามในยูเครน ไล่ไปถึงวาทกรรมต่าง ๆ ที่มีนัยกระทบถึงอธิปไตยของแคนาดา กรีนแลนด์ รวมถึงการบริหารจัดการคลองปานามาเป็นเรื่องที่ทำให้เกิดคำถามว่า สหรัฐยังยึดมั่นในสปิริตพื้นฐานของ UN หรือไม่ ระเบียบโลกที่สหรัฐเป็นคนออกแบบเองจะเดินไปได้อย่างไร รวมไปถึงความเชื่อมั่นต่อระบบการทูตพหุภาคี เรื่องนี้จึงสำคัญลำดับแรก

 

ประเด็นที่สอง เกือบๆ 30% ของงบประมาณประจำปีของ UN มาจากเงินอุดหนุนของสหรัฐ ทั้งในรูปแบบงบประจำและเงินสนับสนุนเพิ่มเติม ยกตัวอย่าง ปี 2022 สหรัฐสนับสนุนเงินให้กับ UN ถึงประมาณ 1.8 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ มากเป็นประวัติการณ์ วันนี้ สหรัฐแสดงท่าทีที่ชัดเจนว่า จะตัดลดงบประมาณในส่วนนี้ลง ซึ่งบางส่วนก็ตัดลดหรือชะลอไปแล้ว จึงย่อมมีผลอย่างมากกับทำงานขององค์กรระดับโลกอย่าง UN และก็เกิดขึ้นในช่วงเวลาที่เกิดวิกฤตสภาพคล่องมัดมือ UN ในด้านงบประมาณอยู่แล้ว

 

สิ่งที่พูดกันต่อคือ ประเทศที่ให้การสนับสนุนเงินงบประมาณในลำดับถัดๆ ลงมา ไม่ว่าจะเป็นจีน ญี่ปุ่น เยอรมนี สหราชอาณาจักร ฝรั่งเศส ฯลฯ จะมีความพร้อมหรือไม่ในการเข้าไปอุดสุญญากาศนี้ โดยเฉพาะในช่วงเวลาที่เศรษฐกิจโลกมีความผันผวนสูง และกลุ่มประเทศยุโรปเองก็หันไปเพิ่มงบประมาณในการป้องกันประเทศมากขึ้น

 

แต่ขณะนี้ superstate ดูใกล้จะกลายเป็น failed superstate แล้ว UN ที่ปราศจากการสนับสนุนของสหรัฐ จะยังคงทำหน้าที่ต่อไปได้หรือไม่ เพราะขณะนี้ประเทศต่างๆ ทั่วโลกล้วนได้รับผลกระทบจากนโยบายภาษีของทรัมป์ และไม่มีความพร้อมที่จะให้การสนับสนุนทางการเงินกับ UN เพิ่มขึ้น คิดว่าที่สุดแล้วมันจะถึงคราวที่เราจะมองเห็นการล่มสลายของ UN หรือไม่

 

ผมคิดว่า ยังเร็วเกินไปที่จะสรุปว่า สหรัฐจะหันหลังหรือปล่อยให้การทูตพหุภาคีที่มี UN เป็นแกนกลางล่มสลายไป เพราะก็จะกระทบต่อผลประโยชน์ในภาพใหญ่ของสหรัฐเองที่ล้วนขับเคลื่อนผ่านกลไกต่างๆ ของ UN อย่างแนบแน่น เป็นระบบ และต่อเนื่องมาตลอด 80 ปี เครื่องมือที่จะถูกหยิบมาใช้ในการขับเคลื่อนนโยบายต่างประเทศของสหรัฐก็ล้วนฝังตัวอยู่ในกลไกระดับต่างๆ ของ UN ทั้งสิ้น UN ขาดสหรัฐไม่ได้ และสหรัฐก็ไม่สามารถขาดจาก UN ได้

 

ประเด็นเรื่องภาษีก็คงต้องติดตามอย่างใกล้ชิดต่อไปว่า เป็นเรื่องการปรับตัวขนานใหญ่ทางนโยบายหรือเป็นเพียงเครื่องมือที่รัฐบาลสหรัฐใช้เพื่อเล็งผลในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง เราคงต้องยอมรับว่า ตัวเลขเสียเปรียบในดุลการค้าอย่างมหาศาลของสหรัฐนั้นเป็นเรื่องที่มีอยู่จริง และก็มีที่มาที่ไป แต่การที่ประเทศใหญ่อย่างสหรัฐจะนำมาตรการทางภาษีออกมาใช้ตอบโต้ระบบการค้าโลกทั้งกระดานแบบนี้ และด้วยเหตุผลที่จะกระตุ้นการผลิตและเพิ่มขีดความสามารถทางการแข่งขันนั้น มันอธิบายยากในเชิงเศรษฐศาสตร์โดยเฉพาะกับเศรษฐกิจที่ใหญ่อันดับต้นของโลกอย่างสหรัฐ วันนี้เราจึงยังเห็นภาพที่ค่อนข้างเบลอระหว่างวาทกรรมทางการเมืองกับโลกของความเป็นจริง

 

ผมจึงมองว่า ท่าทีของสหรัฐทั้งในและนอกเวที UN ที่เราเห็นกันอยู่นี้น่าจะเป็น disruption ในระยะสั้นมากกว่า และควรมองกันยาวๆ อีกนิด และ to be fair กับสหรัฐ มันก็มีเรื่องในทางบวกให้เห็นอยู่ เช่น ความพยายามเป็นตัวกลางไกล่เกลี่ยในเรื่องยูเครน หรือพัฒนาการเชิงบวกต่อบทบาทของสหรัฐในตะวันออกกลา งซึ่งรวมทั้งการประกาศยกเลิกมาตรการลงโทษซีเรีย หรือความพยายามที่จะเจรจากับอิหร่าน หรือแม้กระทั่งการลดเงินอุดหนุน UN ที่ผมมองว่าเป็นโอกาสที่บีบให้ UN ต้องปรับตัว ต้องเร่งรัดกระบวนการปฏิรูป ประชาคมโลกซึ่งรวมทั้งไทยก็จำเป็นที่จะต้องปรับตัวด้วยเช่นกัน

 

ผมเชื่อว่า รัฐบาลสหรัฐยังอยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่านที่ในสุดจะนำไปสู่การปรับตัวหาสมดุลระหว่าง priority ทางการเมืองกับสถานะในโลกความเป็นจริงที่สหรัฐไม่สามารถหลีกหนีได้

 

UN80 จะช่วยให้องค์กรสามารถเอาตัวรอดท่ามกลางความท้าทายต่างๆและข้อจำกัดมากมายที่กำลังเผชิญอยู่ในขณะนี้ได้หรือไม่อย่างไร

 

UN80 Initiative คือข้อริเริ่มที่จะปรับปรุงและปฏิรูประบบการทำงานของ UN ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นเพื่อรับมือกับความท้าทายในปัจจุบัน

 

ประเด็นนี้กำลังเป็นที่สนใจและกล่าวถึงในทุกอณูของโครงสร้าง UN รวมถึงแวดวงการทูตที่นิวยอร์ก เลขาธิการสหประชาชาติให้ความสำคัญสูงสุด มีการจัดตั้งคณะทำงานเฉพาะเพื่อกำหนดทิศทางและอยู่ระหว่างการจัดทำข้อเสนอ

 

ผมขอแยก UN80 ออกเป็น 4 ส่วน ประการแรก เป็นโอกาสอันดีที่รัฐสมาชิกจะช่วยกันมาขบคิดกันว่า UN ที่ถูกออกแบบตั้งแต่ปี ค.ศ. 1945 ยังสามารถตอบสนองต่อการแก้ไขวิกฤตความขัดแย้ง การสร้างความเท่าเทียม และสะท้อนการแสดงความรับผิดชอบร่วมกันได้อย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่ ทุกคนรู้ว่า วันนี้โลกเปลี่ยน แล้วประชาคมระหว่างประเทศต้องการเห็นการบริหารจัดการระเบียบโลกอย่างไร โดยเฉพาะอย่างยิ่ง UN ในฐานะ superstate ที่ได้เรียนรู้ผ่านร้อนผ่านหนาวมาตลอดเวลา 80 ปี อะไรที่เป็นจุดแข็ง จุดอ่อน อะไรคือโอกาสและความท้าทาย

 

ประเด็นนี้มีคำตอบอยู่พอสมควรแล้วจากการประชุม Summit of the Future เมื่อปีก่อน โดยมีเอกสารผลลัพธ์การประชุมเรียกว่า Pact for the Future ซึ่งผ่านการเจรจายาวนานกว่า 1 ปี ไทยก็ร่วมให้การรับรอง ย้ำความเชื่อมั่นและเป้าหมายของ UN ผมจึงถือว่า ได้เคลียร์กันได้แล้วในภาพใหญ่ๆ ว่า รัฐสมาชิกต้องการเห็นจุดเน้นอะไรบ้างใน UN ก้าวไปข้างหน้า

 

ประการที่สอง ผมคิดว่า UN ในแง่ของการเป็น machinery ของระบบการทูตพหุภาคี จำเป็นที่จะต้อง resourceful คำว่า resourceful นั้นหมายถึงการบริหารจัดการคน เงิน องค์ความรู้ และองค์กรที่มีประสิทธิภาพ ปัจจุบัน UN มีองค์การชำนัญพิเศษจำนวน 15 องค์กร มีหน่วยงานต่าง ๆ ในโครงสร้างและที่เกี่ยวข้องถึงกว่าเกือบ 20 องค์กร เฉพาะแค่เจ้าหน้าที่ที่สำนักงานเลขาธิการใหญ่ UN ก็มีจำนวนกว่า 36,000 คน ยังไม่รวมถึงเจ้าหน้าที่ประจำหน่วยงานต่าง ๆ ทั่วโลก มีผู้แทนพิเศษของเลขาธิการในลักษณะ special envoy ถึง 169 คน UN ใช้งบประมาณบริหารถึง 3,720 ล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี

 

จึงจำเป็นที่จะต้องมีการบริหารจัดการ machinery นี้อย่างมีประสิทธิภาพ มีวินัยและยั่งยืน ในขณะเดียวกันจะมุ่งเอาแต่ตัดโน่นลดนี่อย่างเดียวก็ไม่พอ การที่ UN จะบริหารโลกทั้งใบที่ซับซ้อนก็หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องมีโครงสร้างที่เป็นระบบรองรับตามไปด้วย และต้องมีเงินที่เพียงพอ

 

เรื่องนี้เป็นข้อเท็จจริงและเป็นประเด็นหัวใจของ UN80 ที่น่าจะนำไปสู่การปรับโครงสร้าง UN ขนานใหญ่ในรอบ 80 ปีเพื่อให้ UN มีประสิทธิภาพและ “nimble” มากขึ้น ตอบสนองต่อความท้าทายในโลกปัจจุบันได้มากขึ้น ทซึ่งก็คงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องเน้นในเรื่องการลดความซ้ำซ้อน การควบรวมหน่วยงาน การ “relocalization” หรือการลด ขยับ โยกย้ายสำนักงานในภูมิภาค รวมถึงการย้ายหน่วยงานบางส่วนออกจากสำนักงานใหญ่ที่นครนิวยอร์ก รวมไปถึงการลดจำนวนบุคลากรซึ่งคาดว่าอาจถึง 20% ภายในสิ้นปีนี้ รวมทั้งการบูรณาการการดำเนินการตาม mandate ต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องสันติภาพและความมั่นคง การให้ความช่วยเหลือทางมนุษยธรรม ความยั่งยืน การส่งเสริมสิทธิมนุษยชน และงานด้านการพัฒนา

 

ประการที่สาม UN80 Initiative เป็นเรื่องของการบริหารจัดการกระบวนการทำงานของสำนักงานเลขาธิการ UN ก็จริง แต่ก็จะเกิดผลกระทบต่อรัฐสมาชิกทั้ง 193 ประเทศ มากบ้าง น้อยบ้าง โดยเฉพาะต่อรัฐสมาชิกที่ยังเป็นประเทศกำลังพัฒนาและพัฒนาน้อยที่สุด การมีส่วนร่วมและความเป็นเอกภาพของรัฐสมาชิกในการสนับสนุนข้อริเริ่ม UN80 จึงควรต้องเป็นหัวใจของเรื่องนี้

 

แต่ก็จะเป็นเรื่องที่ท้าทายมาก ท่ามกลางความแตกแยก การแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ รวมไปถึง “me first mentality” ที่เราเห็นอยู่ในปัจจุบัน ที่ย่อมยากต่อการหล่อหลอมรัฐสมาชิกเข้าด้วยกันบนจุดหมายปลายทางเดียวกัน collectively ประเด็นนี้จึงคงยังเป็นเรื่องปลายเปิด

 

วันก่อน ผมไปนั่งฟังนักวิชาการจากอินเดียท่านหนึ่งซึ่งกล่าวว่า “the world cannot reform without the reform of the mind” ซึ่งเป็นข้อเตือนสติที่ดี และสำหรับคนไทยด้วยกันเองด้วย

 

ประการที่สี่ คือ การบ้านใหญ่คือ ทำอย่างไรที่จะให้ประชาชนเข้าใจถึงความสำคัญของ UN ดังนั้น การพัฒนาการสื่อสารภาคประชาชนจึงเป็นหัวใจของกระบวนการนี้ ในโครงสร้างของ UN มีหน่วยงานหลักคือ Department of Global Communications แต่การทำ outreach ควรจะเป็นเรื่องที่รัฐสมาชิกเข้ามามีบทบาท ซึ่งต้องยอมรับว่าแต่ละประเทศยังทำกันน้อยไปหรือไม่ให้ความสำคัญเลย ผมมองว่า UN ควรเป็นเรื่องใกล้ตัวสำหรับประชาชนทั่วไป ต้องเป็นประโยชน์ ต้องทันสมัย เป็นการทูตที่กินได้ ที่ทุกคนสามารถสัมผัส เข้าใจ เข้าถึง และมีความรู้สึกเป็นเจ้าของร่วมกัน

 

สำหรับไทย ปีหน้าเราก็จะครบรอบ 80 ปีของการเป็นสมาชิก UN วันนี้ไทยมีเศรษฐกิจขนาดใหญ่ลำดับต้นๆ ของโลก ไทยไม่ใช่ประเทศเกิดใหม่ เรามีประวัติศาสตร์และประสบการณ์การทูตที่ยาวนาน มีบทบาทมากมายในเวทีระหว่างประเทศ และกอปรกับการที่กรุงเทพฯ ก็เป็นที่ตั้งของสำนักงาน UNESCAP และองค์กรระดับภูมิภาคของ UN และองค์การอื่น ๆ มากกว่า 30 สำนักงาน ไทยก็ควรจะต้องมีบทบาทอย่างแข็งขันและจะเป็นประโยชน์อย่างมากในกระบวนการ UN80 โดยเฉพาะอย่างยิ่งในห้วงเวลาที่ถือว่า เป็นวิกฤตของโลกเช่นนี้

อ่านต่อ Part จบ: Click Here

อ่านข่าวต้นฉบับได้ที่ : https://www.matichon.co.th/foreign/news_5211266